Этой осенью (а, возможно, и раньше – на фоне требований граждан) традиционно ожидается новая волна перестановок в верхних эшелонах власти. В частности, весьма высока вероятность отставки сразу нескольких министров. Но вряд ли эти ротации смогут повлиять на качество работы самих министерств, если учесть, что в сложившейся системе государственного управления персоналии играют далеко не определяющую роль… О том, почему в стране падает авторитет министра и как можно с этим бороться, мы беседуем с политологом Данияром Ашимбаевым.
Ограниченное управление
– Многое ли зависит от министра в нынешних условиях?
– По идее, аппараты министерств должны напрямую подчиняться ответственным секретарям, которые назначаются и освобождаются от должности президентом страны по согласованию с премьером. Но это лишь формальность. На самом деле министры давно научились обходить данную норму. В результате наши «бессменные» ответсеки, которые должны обеспечивать преемственность в работе аппаратов и проводить госзакупки, меняются даже чаще, чем сами министры. Точных цифр у меня нет, но в среднем примерное соотношение – один к одному. Это первое.
Второе. Многие предприятия квазигосударственного сектора, которые отвечают за функционирование отраслей (нефтегазовые, транспортные и т.д.), министерствам напрямую не подчиняются. Они находятся в фонде «Самрук-Казына», и только от авторитета самого министра зависит, сможет ли он добиться от них того или иного решения.
В-третьих, у нас существуют ограничения по командному принципу работы, но опять-таки формально. Вот уже много лет мы боремся с тем, чтобы министры не таскали за собой свои команды (заместителей, финансистов, советников и т.д.), поскольку это сильно влияет на уровень непотизма в системе. Но, с другой стороны, командный принцип работы обеспечивает более высокую степень управляемости, поскольку министрам легче контролировать деятельность аппарата, когда за те или иные участки «отвечают» проверенные кадры. А потому они эти ограничения просто игнорируют, причем открыто…
К примеру, недавно был арестован вице-министр энергетики Гани Садибеков, который работал с Канатом Бозумбаевым в акиматах Жамбылской и Павлодарской областей, а затем перешел вместе с ним в министерство. Это говорит о том, что министры спокойно продолжают назначать своими заместителями людей с предыдущих мест работы. Тот же Умирзак Шукеев сейчас активно заполняет все ключевые позиции в Минсельхозе своими кадрами из «Самрук-Казына», хотя многие из них в аграрной сфере никогда не работали.
В-четвертых, нельзя забывать, что большинство наших министерств возникло в результате многочисленных реорганизаций, когда в один аппарат сливались сразу несколько подразделений и самых разных полномочий. Зачастую даже сами министры не знают, что входит в их компетенцию, не говоря уже о том, чтобы эффективно управлять этой сборной солянкой.
Чем больше – тем хуже
– Раз уж мы заговорили о реорганизации министерств, объясните, почему все реформы правительства сводятся именно к ней? Эта наша фишка? Какой вообще толк от бесконечных пертурбаций?
– Все просто. Допустим, не понравилось новому назначенцу название его министерства, вот он и решил сменить его на другое. Ведь каждому новому руководителю хочется что-то передвинуть, переделать, переименовать в своем ведомстве. Хотя в данном случае это уже не просто переименование, а полноценное преобразование со всеми вытекающими из этого последствиями…
Чем это чревато, можно увидеть на примере Комитета по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и прав потребителей, который был образован при Министерстве национальной экономики путем слияния сразу трех агентств. Заметьте, проблемы последних никуда не делись, они просто сконцентрировались в объединенном комитете. Однако если раньше их решали три ответсека, девять замов и энное количество начальников управлений, то сейчас за них отвечают всего три зама и несколько управлений. То есть объемы работы сохранились, а уровень компетенции резко снизился.
– Разве у каждой сферы не должен быть свой прямой куратор? Может, из-за несоблюдения этого принципа и возник весь этот беспорядок?
– Давайте посмотрим. Сферу молодежной политики можно отнести и к Министерству труда, и к Министерству образования, и к министерству, отвечающему за политические реформы. Финансовая полиция может существовать как самостоятельно, так и при МВД (как раньше ОБХСС), и при КНБ, а может вообще уйти в Минфин. Оборонную промышленность можно прикрепить как к Министерству обороны, так и к Министерству индустрии. Бюджет может верстаться как в Минфине, так и в Минэкономики.
Иначе говоря, любой департамент способен прижиться в любом ведомстве. Все зависит от того, кто лучше пролоббирует. К примеру, в марте его для себя отбил один министр, в октябре – другой, зимой – третий, а летом пришел новый министр, которому не понравились эти полномочия, и он сам начал от них избавляться.
Если провести соответствующий анализ, то выяснится, что почти в каждом министерстве собрано по три, четыре, а то и больше кочующих подразделений. Разумеется, они и дальше продолжат скитаться из ведомства в ведомство, нигде подолгу не задерживаясь и не успевая даже привыкнуть к новым полномочиям. Мне кажется, этот процесс обречен быть вечным. У нас даже квартала не было, когда бы что-нибудь да не реорганизовывалось. Если вы заглянете в базу постановлений правительства, то увидите, что функции отдельных министерств менялись чуть ли не по 10-15 раз за год.
Я этой проблемой занимаюсь много лет и до сих пор не могу найти данные по отдельным ведомствам. Порой доходит до абсурда. К примеру, в 1990-м создали Госкомиссию по ЧС, но в указе это прописать забыли. И вот в таком виде она проработала целых пять лет – вплоть до преобразования в комитет в 1995 году. И это, поверьте мне, не самый вопиющий случай в нашей аппаратной истории.
– А чем опасны столь частые реорганизации?
– Любая реорганизация парализует работу ведомства, как минимум, на два месяца – пока выйдет указ президента, потом постановление правительства о полномочиях нового министерства, затем в соответствии с ними надо будет утвердить новую структуру, штатную численность и штатное расписание, после этого начнутся кадровые назначения и переоформление бюджетных программ… То есть, само министерство как бы существует, однако профильными вопросами оно долгое время не занимается. А если учесть, что у нас любят преобразовывать, перетасовывать и переименовывать, то неудивительно, что солидную часть времени министерства проводят в замороженном состоянии.
Если проследить историю наших министерств, то выяснится, что только два из них остаются с неизменными названиями – это Министерство финансов (с 1920-го) и Министерство иностранных дел (с 1944-го). Все остальные реорганизовывались многократно… Покойный Нурболат Масанов однажды подарил мне справочник, где были указаны все министерства США, созданные за 200 лет существования этого государства. Их список – с именами министров – уместился всего на пяти-шести страницах. А у нас в этот объем можно втиснуть лишь двухгодичный период реорганизаций правительства. Если же мы начнем готовить полный справочник всех преобразований, то эта работа может занять, как минимум, год…
Лучшая защита – инерция
– Как часто министры подвергаются внешнему прессингу?
– Каждая сфера находится под влиянием определенных кланов, с которыми министрам приходится постоянно искать компромисс. Взять те же силовые структуры или субъекты квазигосударственного сектора, которые не подпадают под прямое регулирование, но с которыми нужно договариваться. В обмен на передачу определенных полномочий они, к примеру, могут потребовать назначить своих людей на должности руководителей соответствующих подразделений. Самое интересное, что министры потом меняются, а договоренности или, проще говоря, хвосты, остаются…
То есть, какой бы сильный руководитель ни пришел на должность министра, безболезненно изменить положение дел он уже не сможет, потому как сам встроен в «пищевую цепочку», либо наличие определенных интересов будет блокировать все его попытки провести реформу. Так как уничтожить такое слияние с криминалом не удается, остается брать под контроль его доходную часть.
Вспомните, сколько силовиков из разных ведомств было арестовано в рамках «Хоргосского дела». Причем до сих пор есть вопросы по формулировке тех или иных приговоров. Это говорит о том, что в подобные схемы вовлекается большое количество ведомств, групп и чиновников, от которых зависит общая ситуация в госаппарате.
Усилившаяся борьба с коррупцией и клановые войны начисто выбили из госаппарата настрой на принятие решений. Ведь понятно, что любое из них таит в себе массу интересов и может нести коррупционную составляющую. Поэтому очень многие чиновники просто стараются ничего не делать. Вообще! Получается, что людей, которые могут принимать решения, у нас полно, но тех, кто берет на себя ответственность за них – единицы.
Как правило, самые критикуемые чиновники – это как раз те, у кого есть этот настрой, кто умеет заставить людей работать и добиваться результатов. Однако все их инициативы оборачиваются информационными войнами. Такой вот парадокс. А потому в массе своей аппарат без политических санкций на высшем уровне даже по маленькому решению ничего сделать не в состоянии.
Конечно, каждое министерство следует рассматривать в индивидуальном порядке, но у всех у них одинаковый набор проблем – как я уже говорил, связаны они с кадровым составом, реорганизацией, личной компетенцией министров, зависимостью от теневых структур управления и даже серого бизнеса. Последнее особенно касается силовых ведомств…
– Можно ли в наших условиях добиться идеальной структуры правительства? Если да, то какой вы ее видите?
— Думаю, что какой-то идеальной структуры добиться невозможно. Казахстан ищет ее с 1991 года, то есть с момента обретения независимости, но судя по тому, что с приходом каждого нового премьера, вице-премьера или министра появляется очередной указ о реорганизации правительства, поиски еще продолжаются. Этот как раз тот случай, когда процесс идет ради процесса, а не ради какого-то результата.
Сформулировать некоторые представления об идеале, конечно, можно. Но у каждого министра, вице-премьера, премьера и работника АП будет свое мнение по этому поводу, и все пойдет по новому кругу. Единственный способ остановить этот процесс – усложнить процедуру реорганизации самих министерств. Как это сделать? Необходимо внести в Конституцию список министерств, как это было в СССР (хотя и соблюдалось не очень строго) или в США.
Можно еще попробовать ввести норму о том, чтобы процедура преобразования министерств проходила одобрение в парламенте. Но ведь и ее превратят в простую формальность. За примерами далеко ходить не надо. Согласно последним конституционным изменениям, парламент должен утверждать кандидатуры вице-премьеров и отдельных министров. Однако при назначении вице-премьеров Умирзака Шукеева, Аскара Жумагалиева, Ерболата Досаева эта процедура почему-то не использовалась. Я склонен считать, что о ней попросту забыли, иначе какой смысл игнорировать то, что сами же инициировали.
Нашему госаппарату присуща очень сильная инерция. Вот создали министерства, все расселись по своим кабинетам, настроили процесс – и никому нет дела ни до конкурентоспособности, ни до прорывных проектов, ни до госпрограмм… К тому же от последних одни лишь проблемы в виде многочисленных уголовных дел. Никто не хочет подставляться, все боятся получить по башке за то, что хотят провести реформы по «улучшению жизни»…
В таких условиях единственным вариантом остается частая смена руководителей, которые хотя бы первое время будут стараться достичь каких-то хороших результатов, чтобы показать президенту и обществу, что они достойны высоких постов. Если же министр проработал 3-4-5 лет, то смысла в его дальнейшем пребывании на этой должности уже нет, потому как он явно ничего не хочет и ни к чему не стремится.
Менять можно всех!
– Сейчас все находятся в ожидании кадровых перестановок. Как считаете, каких министров или министерств это коснется?
– Наших министров можно разделить на две группы. Первые просто исполняют обязанности, но при этом не могут или не хотят добиваться каких-то результатов и совершать прорывы в своей деятельности. Вот их можно смело менять. Другие вроде пытаются что-то делать, но в силу этого оказываются под градом критики. Скорее всего, последних и коснутся перестановки.
Хотя есть сферы, к примеру, то же образование, где приход нового министра лишь усугубит положение. Дело в том, что каждый очередной глава ведомства пытается реализовать свое видение решения проблем. В результате новые реформы накладываются на старые, которые уже прописаны в указах, законах, программах, и их нельзя отменить. Что из этого получилось, мы все прекрасно видим. Что с этим делать – не знает никто.
А вообще, практически всех министров можно поменять. Но вопрос в том, будет ли от этого эффект? Лично у меня на сей счет есть большие сомнения.
К примеру, в том же МВД есть подразделения, которые буквально вопиют о проблемах. Но способен ли новый министр решить их? Будет ли он работать лучше, чем предшественник? Ведь проблема не в конкретном человеке, а в самой системе, которая уже достигла предела своих возможностей. Она вышла на свой потолок – 15 процентов раскрываемости преступлений – и уже физически не сможет прыгнуть выше. Хотя понятно, что это очень низкий показатель. В советское время он, бывало, достигал 90 процентов…
Отставка Касымова и психологически, и политически, возможно, уже назрела, но давайте посмотрим на список потенциальных его сменщиков. Это либо люди из самого МВД, у которых такие же показатели, как и у системы в целом, либо люди со стороны, которым нужно время, чтобы вникнуть в процесс. Причем похожая ситуация наблюдается и во всех остальных сферах. Хотя есть, конечно, исключения из правила, когда министры-непрофессионалы достигали хороших результатов. К примеру, Ерболат Досаев, попав в Минздрав, сумел провести там неплохую реорганизацию.
Понятно, что также назрели отставки многих других руководителей, в том числе председателя Нацбанка и самого главы правительства. Смысла в их пребывании на этих должностях фактически уже нет. Но если на кресло премьера еще найдутся претенденты, то по работе финрегулятора мы видим, что добиться хоть каких-то результатов сложно. Слишком много в этой системе интересов.
Простые тому примеры. Недавно Нацбанк отстранил руководство Нефтяной страховой компании, однако ни та, ни другая из сторон никак это не прокомментировали. Рейтинговые агентства понижают рейтинги нашим банкам – снова тишина. Ситуация в пенсионной системе уже изуверская, но ответственные чиновники продолжают придерживаться политики молчания. И при всем при этом они считаются «эффективными управленцами» и «гениальными стратегами»…
В нашем случае, конечно, как в том анекдоте, надо менять всю систему. Правда, людей, способных что-то изменить, причем не в интересах каких-то групп, а в интересах дела, в стране практически не осталось.
