Идея трансформировать Генпрокуратуру РК родилась внутри ведомства. Прокуроров призвали «быть умными», и они откликнулись на этот призыв, передаёт expertonline.kz
Когда они возвращаются
Как профессионал Асанов состоялся в прокуратуре, но заметная часть его карьеры прошла вне правоохранительных органов и вообще госслужбы. За 17 лет в прокуратуре, с 1986‑го по 2003 год, он успел поработать и в столице, и в регионах. Далее последовал двухлетний опыт в Минюсте, куда Асанов пришел на должность вице-министра, а затем на два года он уходит в частный бизнес (корпорация «Ордабасы»). Следующий этап в карьере — депутатский, с 2007‑го по 2012 год он заседает в мажилисе от партии «Нур Отан», принимает участие в работе комитета по судебной и правовой реформе. Последние пять лет карьеры Асанова вновь связаны с прокуратурой: в 2012–2016‑х он заместитель генпрокурора, а с апреля минувшего года — генеральный прокурор РК.
Асанова не было в надзорном ведомстве 10 лет, а когда он вернулся, у него сразу возникло понимание, что деятельность этого правоохранительного органа не отвечает запросам времени. Ура-доклады об огромной работе, проделанной прокурорами, не впечатляли его. Как выражался сам генпрокурор, за свою длинную карьеру успевший познакомиться с тем, как функционирует бизнес, «во всем этом мало добавленной стоимости». Прокуроры закопались в бумагах, разучились контактировать с обществом, брать на себя ответственность, однако некоторые из них поднаторели в «крышевании» бизнеса и коррупционной деятельности отдельных госорганов.
Асанов застал советскую прокуратуру, отношение к которой было крайне серьезным, потому что ее внимание не рассеивалось. Основная функция — уголовное преследование — была вытеснена на периферию деятельности. После запуска трансформации в ГП подсчитали: вопросами уголовного преследования занимались менее 15% сотрудников. То есть там, где ущемляются права человека, где жестко работает государственный аппарат, где нужно соблюдать много ограничений и норм, там прокуроров не было. Зато им приходилось вникать в проблемы экологии, здравоохранения, социального обеспечения.
Бесконечные изменения в законодательстве и неограниченная зона ответственности превращали работу прокуроров в хаос. «Проверяем кого хотим, кого угодно, честно сказать, мы и СЭС, и районо, и райсобес. Хотим быть везде и успеть все, как проворная келинка. Не можем сфокусироваться на важных вещах. Тратим свои силы на второстепенные вопросы. У нас есть общий надзор, мы должны проверять госорганы, бизнес, а уголовный процесс остается в сторонке, — объяснял генпрокурор депутатам, представляя новый закон о прокуратуре в мае 2017 года. — Мы все проблемы взвалили на себя. Без разницы, имеют они к нам отношение или нет». Законодательно избавить ГП от роли «проворной келин» помогла конституционная реформа: в результате корректив статьи 83 Конституции РК за органом оставили лишь высший надзор.
Но это было потом, а сначала необходимо было как можно скорее прекратить хаос. Прокуратура провела координационный совет с НПП и приняла решение остановить проверки бизнеса. И это стало первой «быстрой победой» трансформации. Появилась уверенность, что ситуацию можно менять.
«Проектная» упаковка
Осенью минувшего года Асанов определился с маршрутом трансформации: прокуратура перейдет в своей деятельности на проектный подход. Будучи еще замом генпрокурора, он ввел проектный подход на своем участке ответственности. Тем не менее для всего надзорного ведомства это было в новинку, поэтому специалистов-«проектников» пришлось привлекать со стороны. Одновременно на обучение проектному подходу отправили часть действующих сотрудников ГП. Управлять проектным офисом пригласили Армана Евниева, который является адептом проектного управления. За опытом пошли в «Самрук-Казыну», где к тому времени очень далеко продвинулись в методологии трансформации.
Асанов отобрал 12 человек — так называемую команду изменений. Их главная цель — определиться с миссией прокуратуры. Встречаться решили по субботам, чтобы не отнимать время для текущей деятельности. «Перебрали много проблем, выработали массу идей. Мы открывали одну дверь, а за ней скрывались еще десять. В итоге мы остановились на том, что нам нужна программа изменений, в которой проектный менеджмент будет лишь инструментом», — рассказывает старший помощник генпрокурора Думан Кожахметов.
Проектный подход — инструмент частного бизнеса — пришелся ко двору и в работе госорганов. Особенность их деятельности в том, что объем работы большой, ресурсы и сроки выполнения задач ограничены, а деятельность жестко регламентирована, но не зафиксирована персональная ответственность исполнителя. Плюс проектного подхода — он позволяет систематизировать задачи, а также закрепить за управленцами личную ответственность за результат. Но специальных стандартов под госорганы, особенно под такие, как прокуратура, в мировой практике нет, поэтому «трансформаторам» ГП пришлось опытным путем вырабатывать нечто свое, совмещая PMI, PRINCE2 и другие стандарты.
Как признается г-н Кожахметов, команде изменений сразу стало понятно, что проблем в ГП много и «этого слона нужно есть по кусочкам». В итоге на старте получилось 52 проекта. Даже для такого большого ведомства, как ГП, этого оказалось много, возник риск потери управляемости. Тогда провели приоритезацию, создав из 52 проектов 10 направлений.
Принципиальным моментом трансформации стало то, что сразу были отменены палочные показатели. Прокуроров начали ориентировать на принятие самостоятельных решений после проведения анализа ситуации (Data-Driven Decision). Еще один новый принцип — «1–10–0»: прокурор должен убедиться, что проблема, которую он выявил, не ограничивается локальным контекстом, а носит массовый характер, и результатом вмешательства прокурора должно стать сведение к нулю подобных проблем.
Ставка на межотраслевую аналитику — безусловный прорыв для прокуратуры. Однако для аналитики нужны данные, поэтому сейчас прокуратура пытается организовать доступ к базам данных всех госорганов и сформировать систему управления рисками.
Сменили угол атаки
Проекты в прокуратуре готовятся следующим образом. Сотрудники формируют список проблем. Затем в проектном офисе список структурируют и разрабатывают паспорт проекта, где указаны ресурсы, затрачиваемые на проект, роли, контрольные отметки и ожидаемый результат. Готовые проекты защищаются перед советом, состоящим из членов команды перемен.
Паспорт проекта сродни договору в бизнесе: руководство — заказчик, а менеджер проекта — исполнитель. Такой договор позволяет сохранить преемственность в выполнении целей и задач, если исполнитель меняется, например, его переводят на другую должность или он увольняется со службы. Проекты можно передавать из одного подразделения в другое. Если у исполнителя возникают вопросы, он возвращается в проектный офис, где его консультируют.
Проектный подход позволяет наладить более эффективное взаимодействие с другими структурами. Так реализуется проект по оптимизации уголовного процесса — общий для ГП и МВД. Почему второй стороной проекта стали полицейские? Пыткам иногда подвергаются задержанные полицейскими в ходе уголовного расследования (по данным PRI, в 2015–2016 годах в Казахстане зафиксировано около 3000 случаев пыток). Малоизвестный факт для широкой аудитории: признательные показания подозреваемые чаще всего дают в первые три часа после задержания. Эти «золотые» три часа полицейские пытаются использовать максимально эффективно. В погоне за раскрываемостью некоторые прибегают к пыткам, но клеймо пытателей распространяется на всех полицейских.
Прокуратура провела вместе с МВД координационный совет, был издан совместный приказ с планом действий, его передали на «территорию». Пилотным было избрано УВД Алматинского района Астаны и УВД Акмолинской области. Лекарство против пыток, которое предложили в ГП, — стеклянные кабинеты для допросов и видеозапись допроса, которая транслируется в холле управления (ее могут наблюдать родственники и адвокаты подозреваемого), а также камеры по всему управлению, чтобы слепых зон в здании не оставалось. Добросовестным полицейским такая прозрачность работать не мешает.
Принципиальный момент в трансформации прокуратуры — научить людей горизонтальному сотрудничеству. Пример подает сам Асанов. Каждую субботу проходит заседание команды перемен (сейчас там заседает второй состав: первых полностью поменяли, первый состав весь ушел, исключая двух человек). Асанов участвует в большинстве заседаний, идущих в формате гайд-парка: все участники равны, каждый может критиковать и оппонировать. Если генпрокурор нарушает правила, на него распространяются те же штрафные санкции, что и на подчиненных.
Задача трансформации — дать прокурорам почувствовать, что они важные субъекты правоохранительной системы, на которых лежит большая ответственность, а не передаточные звенья большой машины. Поэтому каждого прокурора города или района обязали два раза в год готовить видеоотчет о результатах деятельности на восемь минут. Пока отчеты выкладываются в закрытый хостинг, где их оценивают сотрудники из других служб и подразделений. Происходит ранжирование, которое в дальнейшем используется как HR-инструмент (когда принимается решение о повышении). В ГП обещают, что скоро отчеты будут доступны в открытом доступе.
Оказалось, что значительная часть сотрудников быстро впитывает изменения. «Проблема не в том, что здесь неквалифицированный персонал. Напротив, в прокуратуре работают профессионалы, но нужно было изменить мышление, поменять подходы. Посмотреть на вещи под другим углом. Возможно, сделать два шага назад, чтобы увидеть общую картину», — говорит г-н Кожахметов.
Для цифровизации человеческие ресурсы пришлось привлекать извне. «Они пришли сюда командой, посмотрели и сказали, что тоже хотят так. Некоторых даже у нас забрали, например Багдата Мусина, который трансформировал “Казпочту”», — рассказывает управляющий директор «Самрук-Казыны» по GR Нурлан Рахметов. Мусин, его назначили председателем комитета правовой статистики, привел за собой команду математиков и программистов, которые сейчас среди прочего заняты проектом e-уголовного дела. Проект должен значительно ускорить сроки расследования уголовных дел. Бумажные уголовные дела (в некоторых случаях это десятки томов) хранятся у следователей. На то, чтобы истребовать их, уходит несколько недель. В электронном виде дела доступны в несколько кликов.
Автоматизация части процедур позволила разгрузить сотрудников от рутинной работы, которая съедала массу времени. В итоге люди засиживались на службе допоздна, у них был нарушен баланс труда и отдыха. Однако меньше работы после завершения основной фазы цифровизации у прокурорских работников не будет. «Цифровизация не делает работу легче, она заставляет специалиста работать глубже», — любит говорить Мусин.
У многих объем новаций, привнесенный Асановым и его командой, вызвал непонимание. Возникло «ментальное сопротивление», как называют его члены команды изменений: людям было непривычно менять старые, зарекомендовавшие себя процессы. Прокуратура стала более контактной, и это тоже многим внутри структуры не понравилось.
Инъекции новых кадров в старую систему действуют ограниченно. «Мы отобрали хороших молодых прокуроров. Но когда таких ребят посылаешь в регионы, где все еще по-старому, это равносильно тому, что положить свежий огурец в банку с солеными. Нужно либо рассол менять, либо больше свежих огурцов, — говорит Арман Евниев. — К цели мы идем шаг за шагом: ломаем стены, ментальные, если нужно — физические». Сложность и в том, что передовые практики и цифровые технологии приходится внедрять в неоднородной среде: есть районы, в которых прокурорам приходится самостоятельно топить печь углем. Рассказы о Data-Driven Decision — как новости из параллельной вселенной.
С людьми сложнее
Время сделать важное замечание: программа трансформации в ГП не стала поводом вытянуть из бюджета дополнительные средства. Этим она отличается от обычной для госорганов, не ориентированной на результат процедуры «получил — освоил». Даже проект с МВД не потребовал дополнительных вливаний. В местных бюджетах деньги на развитие правоохранительной системы были заложены, но им не могли найти достойного применения.
«Ни на один проект мы не тратим дополнительные бюджеты. Сейчас на сэкономленные средства создаем центр правоохранительных услуг, — рассказывает Думан Кожахметов. — Изменили планы, изменили людей. У нас есть слоган, которым мы весь этот год живем: “Будь умным!” Мы пришли к людям и сказали: «Подумай иначе, сделай это по-умному!» Все хотят каких-то результатов. Чаще всего — количественных. Мы предлагаем другое — сделать свою работу так, чтобы результатами можно было пользоваться долго, чтобы ими можно было гордиться. Людям в погонах именно это и нужно». Сэкономить позволила автоматизация некоторых процессов, кроме того, в ведомстве уже больше года действует мораторий на набор сотрудников. Притом что на госслужбе высока текучка, остается лишь удивляться, насколько велика емкость внутренних резервов ГП, а по аналогии — и всех госорганов.
Однако было бы наивно говорить, что трансформация ГП — завершившаяся история успеха. Провисает главный элемент триады трансформации «люди, процессы, технологии». «Если разлить по трем стаканам, то к сегодняшнему дню мы далеко продвинулись в цифровизации, меньше — по процессам и меньше всего — по людям», — признается старший помощник генпрокурора. Новое руководство продолжает выдавливать из системы тех, кто не хочет меняться, кто не принимает новые правила игры.
«Мягкой силой» прокуратура собирается давить и на свое окружение. «Мы отмерили себе два года, больше года уже прошагали. Но нужны твердые результаты. Для этого нужно еще полгода, и это оптимистичные оценки. Необходимо, чтобы и другие правоохранительные структуры менялись. В госсекторе слишком много “если”, чтобы быть на сто процентов уверенным в успехе», — резюмирует г-н Кожахметов.
